能源杂志封面图

　　中国首任国家能源局局长功成告退。在创造全球最大份额能源产业的同时，也给继任者留下了改革难题。

　　文|本刊记者 赵紫高

　　张国宝卸任前后，有几则报道让他感到不快。

　　和多数执掌一方的高官一样，在退休时刻，张国宝也没能避免舆论铺天盖地评价的笔锋。

　　事实上，在主政能源局期间，身为部委大员，张国宝展现出技术型官员开明的一面，对媒体友善，几乎不设话题禁区；亦能恰当借助论坛或会议等场合，开诚布公，侃侃而谈。

　　当然，多渠道的媒体传播，也缩小了其话语乃至政策被曲解的空间。客观而言，张国宝治下的能源局，至少在施政透明度上，其公众形象颇为良好。张本人也被业界公认为能够平衡各方利益的实干型官员。因此，围绕张国宝卸任，涉及对其个人政绩的众多报道，绝大多数都给出了高分评价。

　　但让张国宝介怀的，是几则有关能源领域重大事件的评判和他对改革立场的报道。

　　“这两天，在我快要退休的时候，有报道说我改革不力。”1月7日，在全国能源工作会议上，张国宝言语豁达，在长达两个小时的最后总结中，专门抽出时间讲到这一问题。“国家电网收购辅业资产许继、平高两家公司，我自始至终都没有签字。”

　　除去澄清这一在2010年掀起轩然大波的收购事件外，在1月12日晚中国水电新春联谊会上，一位接近张国宝的人士告诉本刊记者，张国宝对有媒体将其打上“改良派”的标签颇为不满，认为改革即是改革，改良派则意味着“修正主义”。

　　张国宝的不快，其来有自。作为能源局首任局长，张国宝在短短的数年时间里，将中国能源产业提升到一个前所未有的高度。这固然与国民经济发展趋势有关，但在一些关键环节的治理上，张国宝在政策的把握上，实为助力关键。

　　据张国宝在全国能源工作会议上的报告显示，在“十一五”末，全国新增电力装机超过4.3亿千瓦，较之“十五”末，已接近翻番。其中清洁能源领域的发展尤其显著，水电、风电、核能和太阳能等均取得大幅甚至年均翻番的增长速度。

　　与此同时，一个不容忽视的事实是，在“十一五”期间，中国能源结构性问题依然突出。能源价格体系不合理、电煤倒挂矛盾、垄断力量滋长等问题并未得到根本解决——这些问题的解决，已超出副部级单位能源局的权限。

　　在颇具威望、以整合资源见长的张国宝任下，能源局依然未能解决上述问题，新的继任者和他执掌下能源局如何重新精准定位，以及未来中国能源主管单位的职责如何设定，成为人们重新审视中国能源产业改革的新契机。

　　国之重器

　　2011年1月10日下午，国家能源局召开党组扩大会议，到会的中组部副部长李建华宣布了国家能源局首任局长张国宝退休的消息。此前几天，1月6日，在北京中国职工之家举行的全国能源工作会议，他最后一次以能源局局长身份做工作报告。

　　翌日，在会议临近尾声时，已做了长达两个多小时总结的张国宝，言语中情难自禁，“我很快就要退出一线领导岗位，我非常珍惜和同志们共同为能源事业奋斗的岁月，也感谢同志们对我的支持、理解和帮助。能源领域留下的难题和待解决的问题不少，我有许多事情来不及做或是没有做好，对于各地上项目的愿望也未能全部予以满足。在这里，我向大家表示歉意，希望大家谅解。”

　　言毕，张国宝突然离席，对着台下来自全国各地的能源主管干部，深深地鞠了一躬。此时的张国宝，双眉花白，鬓染晨星，观者无不动容。

　　出生于1944年的张国宝，在卸任之前，是中国政坛仅有的几位年届65岁依然在位的正部级官员。

　　从履历上看，张国宝并非能源科班出身。西安交大机械工程系工学硕士毕业的张国宝，能说日语、英语和俄语等多门外语，从政之后，无论是在早期的机械工业部还是在后来的国家计划委员会，一直以工程师资历在机械工业领域从事领导管理工作，是一位典型的工科技术型官员。

　　在接掌能源局之前，张国宝已在国家发改委内分管能源、工业和投资多年，其中，最值得称道的几件工作是在振兴东北与装备制造等重大事项上的突出表现。

　　在2003年SARS蔓延期间，张国宝受命调研东北老工业基地情况，形成了振兴东北老工业基地的文件，受到温家宝总理的表扬，并在发改委内部赢得广泛尊重。2004年3月，张国宝获任国务院振兴东北等老工业基地办公室主任，任上的经历，让他对转变政府部门作风有了新的认识。东北办不管审批项目，不管投资，可以说是个没有实权的清水衙门。但三年下来，东北办在资源枯竭城市转型、扩大对外开放、促进不良贷款处理、中小企业再担保机构等工作上均取得长足进步。张国宝总结说，不是靠审批，而是靠服务，靠透明化的开门办公，东北办赢得了大家的认可。

　　装备制造业则是张国宝大展拳脚的另一领域。在张国宝的推动下，国家发改委连续出台多项鼓励和扶植政策，对中国装备制造业起到了提纲挈领的引导作用。2001年中国发电设备产量仅为1300万千瓦，到2008年则已超过1.3亿千瓦，跃居世界第一。装备制造业对全国工业总产值、就业的贡献率均超过25%，对外贸出口的贡献率更是超过50%。

　　其中有关新能源装备制造的发展尤其显著。据有关统计数据，截至2010年底，我国建设中的千万千瓦级风电基地从1个增加到7个，全国24个省、自治区建立了自己的风电场。风电装机总量达4182.7万千瓦，领先于美国，居世界第一；核电设备国产化率从岭澳一期项目的30%，提高到了红沿河项目的85%，并成功掌握二代改进型百万千瓦级压水堆核电站核岛9大关键设备的制造技术；水电单机普遍采用70万千瓦并在向100万千瓦迈进；成功建造14.7万立方米液化天然气运输船，摘取了世界造船业皇冠上的明珠。

　　“踏冰沐风北国行，三探东北重机。雪原皑皑独遥立，国赖工业重器。”平素性喜以赋诗填词记录工作的张国宝，在考察第一重型机器厂后，挥笔写就《念奴娇·寄语一重》。业内人士在私下交流时，对张国宝雷厉风行、令行禁止的工作作风不无拜服。正因如此，在2008年两会大部制改革时，64岁的张国宝以“老臣谋国”之势被温家宝点名出任首任能源局局长。

　　在履新国家能源局长之际，张国宝曾经单独面聆总理温家宝的嘱托。两年前，在能源局挂牌成立5个月时，张国宝在接受本刊记者专访时回忆道，温家宝与他长谈之后，坚持在寒风中送他到楼下并目送他上车，令他感慨良多，并由此赋诗明志——“年逾花甲奔六五，老骥伏枥在征途，莫负社稷委重任，出师一表衷心诉。能源关国运，电力系民生，位高供国用，权重为民行。”

　　张氏新政

　　2008年8月8日，在北京奥运开幕式举行的同一天，国家能源局正式挂牌成立，补上了国务院大部制改革中关键的一环。国家能源局在酝酿成立挂牌期间，有关其职责范围成为讨论焦点。

　　根据国务院批准的“三定”方案，国家能源局为国家发改委管理的国家局，主要职责包括划入原国家能源领导小组办公室职责、国家发改委的能源行业管理有关职责，以及原国防科学技术工业委员会的核电管理职责等。

　　在同期公布的国家能源局具体职责中，基本上将国家各大能源行业的职责都集中到其管理体系之中，此一职责设置明显有改变能源管理机构设置长期分散状况的考量。但与此同时，国家能源局并未获得各界高度瞩目的能源价格决策权。

　　连同9个司、112人的编制团队，张国宝走马上任，开启了中国能源管理体制新的实验历程。

　　上任伊始，张国宝便宣布实现能源管理工作的三个转变——从重视能源开发生产转变为能源供应和需求管理并重；从注重国内的短期平衡转变为注重面向世界的中长期平衡；从主要注重能源生产运行和分散的项目管理转变为更加注重系统的综合管理和战略管理。

　　根据上述三个转变，张国宝治理下的能源局，在国家石油储备和能源应急保障机制上取得了长足的进步。其中国家石油储备从无到有，目前已建成一期项目4个基地，总规模达1640万立方米；而能源应急保障能力则经受了汶川地震、国庆60周年、奥运和世博等重大事件的考验。

　　张国宝主管能源工作的历程，成效最为突出的，是在能源结构调整上的努力。据张国宝身边的工作人员透露，张本人对“上大压小”和清洁能源发展等领域的突破亦颇为自豪。

　　在1月7日的全国能源工作会议上，张国宝便重点讲到“十一五”中电力工业“上大压小”的成绩，截至2010年11月，全国累计关停小火电7210万千瓦，全国在役火电机组中，30万千瓦及以上机组比重由2005年不到一半提升到现在的七成以上。

　　而在水电、核电、风电和太阳能等清洁能源领域的强势突破，则成为张国宝主政能源局以来最为耀眼的政绩。清洁能源在“十一五”期间的快速发展，奠定了中国能源生产消费结构从基本依靠煤油等传统化石能源向绿色能源能够有效补充的大趋势，这种在世界工业史上罕见的清洁能源发展速度，是一场不折不扣的“颜色革命”。

　　据张国宝在全国能源工作会议上的报告，“十一五”期间，我国水电累计投产9000万千瓦，新增投产机组接近我国有水电以来前95年的总和；核电在建机组26台、2871万千瓦，在建规模占全球的40%以上；风电装机总量达4182.7万千瓦，连续5年翻番增长，跃居全球第一；国内光伏发电市场取得较大突破，2010年全国光伏发电规模也达到60万千瓦。据其报告估计，到2015年，中国非化石能源在一次能源消费比重中将增至11.4%。

　　在这场“颜色革命”中，张国宝居功至伟。以风电为例，截至“十五”末，全国风机总装机才126万千瓦。而彼时由于风机大部分依赖进口，价格昂贵，导致风电价格高达每千瓦时1.5元左右。相比之下，而火电的价格是0.3元至0.4元，水电的价格则不到0.3元。

　　在此情况下，张国宝力排众议，推行了三大政策。一是在各地筹建大型风电场，提出打造多个“风电三峡”。张国宝认为风电价格贵在风机，而风机只有大规模使用，才能把成本摊薄，从而降低价格；二是重点扶植优势龙头企业，通过风场建设中必须实现国产化率70%的硬性指标；三是打破政府制定电价的传统，引入风电特许权招标制度确定电价，公开竞争，谁报的电价低，谁就获得风电场的特许经营权。

　　这几项政策，加上《可再生能源法》对补贴基金和全额收购可再生发电的规定，中国风电价格迅速降至当前的每千瓦时0.5元左右，风电行业迎来爆发性增长。张国宝在行政上的关键手笔可见一斑。

　　继任者难题

　　继任者刘铁男目前依然鲜见报端。在有限的报道中，通过发改委内部人士的只言片语，刘铁男被勾勒成“低调少言”的技术型官员形象。与其前任张国宝相比，刘铁男显然暂时并不具备相同高度的舆论传播力。在张国宝卸任前后，围绕着张的政绩和能源局接班人选，一度成为舆论关注与评判的焦点——这固然和张国宝棱角分明的施政个性有关，但舆论执著于此的更大空间在于，是能源局这一机构未来并不明晰的走向以及公众对中国能源体制改革并不乐观的普遍担忧。

　　在张国宝的主政下，国家能源局在引导产业发展的路径和所获得的基量突破上，居功至伟。但同时，能源局在理顺能源价格体系、推进电力改革和遏制垄断滋长等涉及改革的工作上，与业界期望相距甚远。

　　在全国能源工作会议上，张国宝自己也坦诚“改革比发展更难”。但与此同时，张国宝也倍感委屈，据其身边工作人员透露，在张国宝卸任前后，部分指责其“改革不力”的报道让他颇感无奈，张国宝认为，他执掌能源局时间并不长，何况有些深层矛盾连发改委都无法解决，遑论能源局这个副部级单位。

　　因此，张国宝在卸任之前为自己涉及改革事件的辩护，以及那句“一个人只能完成一个历史阶段任务”的肺腑之言，可以被视为张在某种程度上的力不从心。

　　事实上，涉及能源领域管理的工作千头万绪，能源局成立后，依然有包括发改委、电监会、国土资源部和安监总局等十余个部门分头管理。能源专家韩晓平认为：“目前能源管理机制的设置导致没有一个机构能够系统地、自始至终地、权责一致地管理中国的能源事务，也没有一个部门对中国能源出现的问题承担责任。”

　　多数学者认为，随着能源产业伴随国民经济在转型期内进一步遭受深层矛盾的掣肘，单纯的发展并不能替代改革的使命，一旦发展速度放缓，那些被掩盖的矛盾势必激化，改革也必将遭遇更大难题。因此，作为能源行业的管理机构，各界不会因为其仅为“副部级”单位而降低期许。

　　换言之，是业界与公众对积弊已久、交叉环生的能源矛盾愈发不满。价格、体制和垄断等关键词的频繁出现意味着能源这块中国行政垄断高地已渐至积重难返之境。而在众多矛盾之中，厦门大学能源经济研究中心主任林伯强告诉本刊记者，“能源问题的最主要矛盾是价格，而不是体制，能源所有的矛盾最终落在‘价格’问题上。”

　　能源局恰好缺失价格上的话语权。能源局的出现，曾在一定程度上被业界寄予厚望。但人们很快发现，以能源局的职责设定，无法担负起真正统筹管理、理顺体制矛盾的重任。如施政不当，则有造成“政出多门”的可能，而更大的隐忧在于，因其暂时取得的成功，反有加剧行政干预市场的弊端。

　　事实上，无论是电力改革、油气价格设置还是在节能减排等关键问题上，其问题指向往往都集中在行政垄断之上。能源局的出现，很难扭转这种局势的进一步恶化，当初，在能源局成立之际，即有业内人士直言，能源局是一种权衡的结果、妥协的结果，也是过渡的步骤。之所以没能升格成能源部，是受到了强势企业和强势部门的阻挠。

　　如此看来，身为张国宝的继任者，刘铁男所面临的局面并不乐观。一方面，有其权限空间受限所在；另一方面，则面临着发展因素日益遭遇深层矛盾需要改革的挑战。如果处理不当，能源局反而有被架空的可能。

　　不过，从年龄上讲，刘铁男较张国宝年轻10岁，这意味着他有较为充裕的时间在任上推进改革，如能乐观视之，还能期待中共十八大后能源局的进一步升级，包括在价格问题上话语权的获取。

　　当前，能源局的管理模式是以“项目审批”的形式实现宏观管理，这种模式在一定程度上取得了如张国宝任上清洁能源领域的成功。

　　但其弊端在于，从宏观上看，能源局并不是一个直接承担管理责任的主体，反而可能有在新领域缔造痼疾的隐忧，“依靠项目审批来管理的模式如果不被靠制度创新、机制设计的管理模式所取代，不仅能源局依然换汤不换药，中国能源管理的深层矛盾也无法获得有效解决。”韩晓平说。